专家谈学前教育立法必要性：回归公益性，政府要保证资源普惠

2017年，“从《学前教育法》立法开始”被庄严写入教育部工作重点。这项工作对人们所关心的入学困难和高费用有什么实际影响？学前教育将会发生什么样的实际变化？3月8日晚，全国人大常委会委员、中国教育政策研究所副所长庞，与中国政法大学法治与政府研究所所长、教育法律研究中心主任接受了中国教育出版社“两会电子政务”项目的邀请，通过现场采访对社会广泛关注的学前教育发展做出回应。庞(全国人大常委会委员、中国教育政策研究所副所长):为了儿童的健康成长，为了成千上万的家庭不再为入园、工作、生活发愁，为了国家的现在和未来发展，让我们共同努力，共同推进学前教育立法进程。汪静波(中国政法大学法治与政府研究所所长、教育法律研究中心主任):立法是非常必要的手段。通过立法，我们可以进一步明确学前教育在整个教育体系中的定位，回归其公益性，明确政府确保包容性和高质量教育资源的责任。1.学前教育呼唤立法解决根本问题记者：到2015年底，中国学前教育三年毛入学率达到75%。然而，在普通人的直接印象中，入园难、入园费高的问题依然突出，有人甚至说进幼儿园比进大学难。请请两位专家分析这一现象的原因。庞：当前招生难是新形势下历史原因和现实需要的综合反映。它是父母需求和社会需求综合作用的结果。长期以来，学前教育与经济、社会、教育和人口的发展并不协调。学前教育基础相对薄弱，历史债务相对较大，再加上近年来入学需求不断增加，教育资源的实际供给，尤其是全纳优质教育资源的短缺，与人们的入学需求形成了巨大的剪刀差。汪静波：我非常同意这一观点。我总结出目前幼儿园入园难存在三个问题：一是供给不足。虽然经过几年的发展，毛的入园率不断提高，但面对大家的需求，好的幼儿园还是供不应求。第二个严重的不平衡，尤其是在一些城乡教育资源不平衡的地区，更为明显。第三，一些私人公园收费过高，教育质量不稳定。这可能是整个学前教育中的三个突出问题。记者：我国在解决入学难问题上做了哪些具体工作？庞：为了实现2020年“基本普及学前教育”的战略目标，从2010年至今，国家出台了一系列政策措施，加大了规划和投入力度，做了大量工作。特别是，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称“教育计划纲要”)的第一个具有里程碑性质和实施的政策——是2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国家十大条款”)。中国对学前教育的发展做出了较高的规划。同时，不仅提出增加学前教育投资，而且首次明确提出学前教育“五有”财政投资体系有——个预算项目，学前教育投资应纳入各级政府财政预算。增量倾斜，新的教育经费应该向学前教育倾斜。投资是有一定比例的，而且这一比例在未来三年将明显增加。资金的分配是有标准的 记者：《教育规划纲要》、《国家十条》和两阶段三年行动计划已成为推动学前教育发展的有力杠杆。现在幼儿园已经成为中国许多地区的一道风景。与此同时，我们看到了一个新问题。一些地区已经建了幼儿园，但它们不能工作。“高楼容易建造，一个老师难找”的困境已经出现。应该如何解决这个问题？庞：的确，在学前教育发展的许多方面，计划和投资都相对容易。建房也相对较快。但是，相对来说，最困难的是师资队伍建设，尤其是高素质、高质量的师资队伍建设。多年来，通过各种努力，教师短缺的情况有所缓解，但要完全解决还需要一个过程。我们一直在跟踪和研究教师队伍的建设。就数量和规模而言，各地学前教师的差距相对较大。例如，2015年甘肃省的学前教师缺口将达到4万人。安徽省幼儿园教师空缺达到57，200人。即使是像江苏这样的发达省份，也缺少2万到3万名教师，缺口超过五分之一。面对巨大而强劲的招生需求，解决教师短缺问题需要非常规的思路和措施，同时还需要采取更多的措施来加强我国合格教师队伍的快速扩张，增强他们的能力。首先，要加强各地区师范学校的建设和发展，切实扩大各地区师范学校、师范院校和幼儿园教师的培训能力。其次，创新教师培训模式。我们去了很多地方进行研究，发现有很多好的做法，比如“3 2模式”和“3 4模式”。本科院校和高职院校可以更快地招收学生来培训教师。其次，要积极面对广大师范毕业生、学生、综合性大学毕业生，向社会敞开大门。通过招聘，我们要进行不同层次、不同类别的有针对性的培训，考试合格后上岗。此外，通过工作调动培训，为中小学的富裕教师提供招聘考试和有针对性的工作调动培训。通过对各地的实地考察，我发现了两个非常有效的措施：第一，我国颁布的特殊岗位教师政策在各地特别受欢迎，而且非常实用、专业、有能力。建议总结这一有效经验，进一步将特殊岗位计划扩展到学前教育领域。二是实施“三个方向”，根据当地教师需求的总量、水平和类型，与师范院校、高中、幼儿园教师等实施订单式对口合作。招收学员，定向训练和上岗。这些方法更快更有效。记者：我刚才提到了入学的困难和高昂的费用，教育资源的平衡，教师素质的提高，教师的短缺，以及家长非常担心的“虐待儿童”等问题。学前教育中存在的一些问题就像散落在各地的珠子。能不能有一条线把所有的问题联系起来，从根本上解决这些问题？庞：学前教育的发展问题，如资源不足，特别是缺乏全纳幼儿园，城乡教育不平衡，师资缺乏和质量差，都是结果。原因是什么？这是因为我国尚未建立起相对完善的学前教育管理体制、投资运营保障机制、园区管理体制、师资队伍建设，特别是身份地位和待遇保障政策，这是适合国情和新形势发展的需要。一些地方政府没有履行职责，或者他们的努力和理解不到位。更重要和根本的原因是没有《学前教育法》，也没有法律来明确界定这些学前教育改革和发展中的深层次问题和关键的体制机制问题。要从根本上解决这些长期积累的深层次问题，关键的体制机制和政策制度问题，就需要 同时，它包括持续的财政投资、地域平衡、教育质量标准和教师培训。这些问题需要通过制度化的长期机制来解决，而不是一次一件事。我认为，所有这些问题最终都可能归因于法治的长期保障。2.学前教育的立法基础和条件已经成熟。记者：立法是国家大事。与学前教育领域有关的现行法律和法规是什么，它们的法律效力是什么？学前教育需要“单独立法”吗？汪静波：目前，学前教育的法律体系和制度体系分为两个层面：一个是国家层面。在国家一级，1990年的较高水平是《学前教育法》。本规定是国务院在我国法律体系中制定的。它规定的内容比较单一，从管理的角度来看，不符合发展的需要。此外，其中大多数与政策有关。另一个是地方立法。在迄今生效的23项法律和法规中，15项是地方法律，另外8项是地方政府法规。一些地方政府，如北京，有这样的法律或法规，但水平仅限于当地，没有办法实现全国的普遍性。此外，这些法规相对零碎，不是一个特殊的系统。学前教育是一个全国性的问题，很难通过地方立法来解决。因此，有必要在国家一级实施统一和单独的立法，以解决上述学前教育发展中遇到的各种困难。庞：我国的学前教育法律法规很多，数量多而分散。缺少一个特别的、全面的、高层次的《幼儿园管理条例》。目前，学前教育领域的最高水平是国务院的规定，即前面提到的2010年颁布的《国家十条》。虽然是最高级别，但容量有限，只有十篇文章。而且还有法律法规，难以产生法律效力。毕竟，其他有关学前教育的法律法规都是10多年前的事了，很难适应当前的形势。此外，还有大量重要的缺陷和遗漏。例如，缺乏关于社会保障和学前教师培训头衔的规定。对不同性质幼儿园的资金投入和主要资金来源缺乏明确的规定；在新的形势下，甚至缺乏有效拓展资源和实现双重通用(普遍和包容)的公园管理制度，特别是不同性质公园的管理制度、投资制度和教师政策。学前教育立法不仅是事业发展的需要，也是全面提高我国公民素质、保障民生的迫切需要、确保家长安心工作、安全生产、促进社会和谐稳定的重大需要。另一方面，学前教育原本是我国教育体系中最薄弱的一环。现在，随着“全面二孩教育”和“消除贫困”战略的出台，现行的学前教育体制和机制已经制约了多年的扩展和发展，现在是时候破解它了。记者：立法的基础和条件是否具备？汪静波：学前教育关系到我国的教育发展战略，也是一个重要的民生问题。从目前学前教育的立法状况来看，确实积累了许多地方经验。应该说，地方法律法规在促进地方学前教育发展方面发挥了非常重要的作用。事实上，学前教育是民生的基本需求。这不仅是国家教育战略，也是人口战略。它也是经济和社会发展战略的一个组成部分。它的重要性已经足够了。然而，考虑到立法过程相对较长，现在确实是加快立法进程的时候了。只有进一步完善这些制度，才能加快我国学前教育的发展，进一步促进整个国民教育体系的优化。庞：教育部不仅把学前教育立法纳入了硕士的主要工作重点 目前，《学前教育法》需要进一步研究、修订和完善。重点在于如何让学前教育法案真正把握职业发展中的主要问题，尤其是关键问题，从而更好地解决当前职业发展中的主要矛盾，更快更有效地满足巨大的教育需求。全国人大教育、科学、文化和卫生委员会多年来对学前教育事业发展中的主要矛盾和关键问题、立法要求和立法重点进行了实地调查。我们在2016年调查了几个省份，并将在今年组织立法研究。应该说，我们已经有了很好的社会和法律基础。目前，我国已有近20个城市进行了立法，并正在进行立法实践和探索，积累了丰富的宝贵经验，可供国家层面的立法借鉴。也有许多国家的国际立法和实施经验可供借鉴。3.立法应真正抓住职业发展的关键问题记者：学前教育立法应解决哪些问题？庞：学前教育立法的重点与学前教育立法的目的有着重要的关系。立法的目的和宗旨应该是更好地保护和促进学前教育的发展。从2014年起，国家开始实行“独生子女两个”政策，从2015年起，实行“综合两个孩子”政策。在全国范围内，2016年和2017年，平均新生儿人口每年增加300万。在这种情况下，市民应积极回应对学前教育的巨大需求，并满足附近的高质素幼稚园的需求。我们需要把立法的重点放在长期没有解决的体制和机制的难题上。为什么这些深层次的制度和机制问题这么多年都没有得到解决？除了根深蒂固的积累问题，还缺乏对学前教育的概念意识。因此，立法的原则首先必须是坚持公共福利和全纳教育的原则，面向公众，以更合适的价格和合格的质量迅速有效地为全纳教育提供教育资源，使公众能够去最近的地方，去最近的地方，去他们能负担得起的地方，去他们能做好的地方。这些问题在立法上应该是重点：首先，学前教育的性质和地位应该以法律的形式明确规定。它是国家基础教育和国民教育体系的重要组成部分，是一项重要的社会公益事业。它在促进全面提高国民素质、社会公平和消除贫困方面发挥着根本性、全局性和主导性的作用。第二，明确各级政府的领导职责和政府相关部门的职责。第三，建立和完善符合新时期中国国情的学前教育管理体制，特别是省、市、县级政府对学前教育全面领导和管理的主要职责、投入体制和运行保障机制、园区管理体制和教师待遇保障政策。特别是，它为不同性质的公园的分类制定了适当的管理制度、投入制度和教师政策。进一步明确对农村和沿边贫困地区的优惠扶持政策，对贫困地区和弱势群体的基本免费保障制度。汪静波：首先，我们应该明确学前教育的公益性。现在在管理过程中，很多人怀疑学前教育的公益性是否成立。如果在这个问题上有疑问，那么我们国家的保护责任就无法履行。二是明确解决学前教育在国家教育体系中的地位。如果学前教育的地位不能明确界定，那么它的普遍性和国家保障的责任就不能明确界定。三是解决整个学前教育的体制问题。各级政府对我国学前教育的发展有什么责任 此外，还存在制度均衡发展、教育标准和目标以及我们的保障责任、财务保障、安全保障、人力资源保障、管理制度、教师权益保护、职业发展和前景等问题。所有这些问题都应在学前教育法中明确界定。我认为这至少是立法要解决的内容。庞：立法是一个比较复杂和困难的课题。我国幅员辽阔，人口众多，区域发展不平衡，情况千差万别，立法也变得非常复杂。要从根本上解决体制和机制问题，需要各方共同努力，共同创新。为了儿童的健康成长，为了成千上万的家庭不再为入学、工作和生活发愁，为了国家当前和未来的发展，我们需要利用前所未有的努力，共同推进学前教育的立法进程，加快学前教育的立法步伐。